La gestión de los instrumentos de organización interna en el sector público, como el Manual de Organización y Funciones (MOF), ha sido tradicionalmente vista como un ejercicio de cumplimiento normativo y control administrativo. Sin embargo, bajo una óptica de gestión estratégica moderna, estos documentos son la piedra angular que permite a una entidad pública ejecutar su estrategia y, fundamentalmente, crear valor público.
Si bien las estrategias genéricas de Michael Porter fueron diseñadas para el sector privado con el fin de lograr una ventaja competitiva sostenible (Porter, 1985), su lógica es adaptable al sector público. La diferencia crucial radica en el fin último: el sector privado busca rentabilidad económica; el sector público busca la creación de Valor Público (Moore, 1995).
El Valor Público, según Moore (1995), es el equivalente al valor para el accionista en el sector privado. Se crea cuando los servicios gubernamentales responden a las necesidades ciudadanas, se producen eficientemente y gozan de legitimidad y apoyo político. El MOF es el instrumento que alinea la estructura de la organización para producir ese valor.
A continuación, se analiza el paralelismo entre la gestión del MOF y las estrategias genéricas de Porter, adaptadas a la lógica del valor público.
1. Paralelismo con el Liderazgo en Costos (Eficiencia y Valor por Dinero)
En el sector privado, el liderazgo en costos busca producir al menor costo posible en el mercado. En el sector público, esto se traduce en eficiencia y optimización del gasto: maximizar el impacto social con los recursos (impuestos) asignados.
- Sin un MOF claro: La organización pública sufre de duplicidad de funciones, superposición de responsabilidades y “zonas grises” donde ninguna área asume una tarea. Esto genera sobrecostos, lentitud y un uso ineficiente de los recursos, mermando el valor público (CLAD, 2014).
- Con un MOF gestionado: El MOF delimita con precisión quién hace qué. Al asignar funciones específicas a puestos específicos, se eliminan redundancias. Se convierte en la herramienta base para el control de la eficiencia, asegurando que cada puesto de trabajo contribuya directamente a la cadena de valor de la entidad y que el costo de la burocracia se justifique por los servicios entregados al ciudadano.
2. Paralelismo con la Diferenciación (Calidad y Especialización del Servicio)
La diferenciación en el sector privado es ofrecer un producto o servicio único que los clientes valoran. En el sector público, la “diferenciación” es la capacidad de entregar servicios de alta calidad, especializados y efectivos que respondan a problemas ciudadanos complejos (ej. un instituto nacional de salud de alta especialización, una agencia de regulación tecnológica).
- Sin un MOF (y MPP) claro: La entidad contrata personal de manera genérica. No puede desarrollar una burocracia profesional y meritocrática porque los requisitos de los puestos no están definidos por competencias. El servicio es homogéneo y de baja calidad.
- Con un MOF y MPP gestionados: Estos documentos son esenciales para la profesionalización del servicio civil. Definen las competencias técnicas, habilidades y conocimientos necesarios para cada puesto (SERVIR, 2014). Esto permite a la entidad “diferenciarse” mediante la creación de equipos de expertos capaces de generar soluciones de alto valor que el ciudadano percibe como efectivas.
3. Paralelismo con el Enfoque (Focalización de la Misión)
La estrategia de enfoque (o focalización) consiste en concentrar todos los esfuerzos en un segmento de mercado o problema específico. En el sector público, esta es una estrategia vital: focalizar los recursos limitados en los problemas sociales más urgentes o en las poblaciones más vulnerables (ej. programas de primera infancia, lucha contra la violencia de género).
- Sin un MOF claro: La misión estratégica de “focalización” se diluye en la estructura general. Los recursos destinados a un programa específico (ej. desnutrición crónica infantil) son fácilmente absorbidos por la burocracia administrativa general, perdiendo impacto.
- Con un MOF gestionado: El MOF (y su documento madre, el ROF) permite diseñar la estructura organizacional para que “abrace” la estrategia de enfoque. Se pueden crear unidades, programas o proyectos con funciones “blindadas” y dedicadas exclusivamente a esa misión. El MOF asegura que el personal de ese programa responda a los objetivos de ese enfoque y no a otras demandas de la organización.
Análisis desde la lógica del Valor Social (Shared Value)
Usted menciona correctamente la lógica de valor social de Porter. Este concepto, desarrollado posteriormente como Creación de Valor Compartido (Creating Shared Value – CSV), sostiene que las empresas privadas pueden generar mayor rentabilidad precisamente resolviendo problemas sociales, integrando el impacto social en su estrategia de negocio central (Porter & Kramer, 2011).
En el sector público, la lógica se invierte y se potencia. La organización pública no busca incorporar lo social a su negocio (como en el CSV), sino que su “negocio” es el valor social (el Valor Público de Moore).
Aquí es donde el MOF demuestra su máxima relevancia:
- Operacionaliza la Misión de Valor Público: El MOF es el documento que traduce la misión de valor social (ej. “reducir la inseguridad ciudadana”) en una estructura funcional. Define qué puestos son responsables de la prevención, cuáles de la respuesta y cuáles del análisis de datos. Sin el MOF, la misión de “valor social” es solo una declaración de intenciones.
- Alinea la Organización con el Problema Social: Un MOF bien gestionado asegura que la entidad no esté diseñada para “mirarse a sí misma” (burocracia interna), sino para “mirar hacia afuera” (resolver el problema del ciudadano). Las funciones deben describir outputs y outcomes (resultados e impactos) sociales, no solo tareas administrativas (Bozeman, 2007).
- Genera la “Eficiencia Social” (El Valor Compartido de Porter): Al aplicar la lógica de Porter (eficiencia, calidad) a través del MOF, la entidad pública genera un “excedente”. Este excedente no es ganancia económica, sino más capacidad para reinvertir en la misión social: más cobertura, mejor calidad o la liberación de recursos para atender nuevos problemas. Este es el “valor compartido” público: una gestión eficiente (MOF) crea más valor social (misión).
En conclusión, el Manual de Organización y Funciones no es un documento estático de control. Es la infraestructura estratégica de la entidad pública. Es el mecanismo que garantiza que la organización esté alineada para ejecutar su estrategia (sea esta de eficiencia, calidad o enfoque) y, en última instancia, el vehículo indispensable para cumplir con su propósito fundamental: la creación de Valor Público.
Referencias
Bozeman, B. (2007). Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Georgetown University Press.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). (2014). Carta Iberoamericana de la Función Pública. CLAD.
Moore, M. H. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press.
Porter, M. E. (1985). Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance. Free Press.
Porter, M. E., & Kramer, M. R. (2011). Creating Shared Value: How to reinvent capitalism—and unleash a wave of innovation and growth. Harvard Business Review, 89(1-2), 62-77.
SERVIR (Autoridad Nacional del Servicio Civil de Perú). (2014). Guía metodológica para la elaboración del Manual de Perfiles de Puestos – MPP. (Nota: Se cita como ejemplo de documentación asociada relevante en el contexto de la gestión pública peruana, que sistematiza las funciones derivadas del MOF/ROF en perfiles).
